Özet. Kamu kurumlarında düşük verimlilik ve süreç performansı, yüksek maliyet ve hata oranı gibi kalite problemleri görülmektedir. Başarılı süreçlerin yüksek kalite sağladığını düşünürsek, devlet kurumlarında gözlemlenen bu kalite problemlerinin giderilmesi, süreçlerin iyileşmesi ile sağlanabilir. Olgunluğa ulaşan yazılım süreç yetenek/olgunluk modellerinin sektöre özel uyarlanması son zamanlarda en çok görülen eğilimlerden biridir. Bu doğrultuda, ISO/IEC 15504 yapısını temel alan bir yaklaşımla, kamu süreçlerini tutarlı bir şekilde uygulamak, yönetmek ve diğer kamu kurumları ile karşılaştırabilmek için Kamu Süreç Yetenek Değerlendirme Modeli(KSYDM) geliştirdik. KSYDM'nin bir parçası olarak geliştirilen Kamu Süreç Referans Modelinde, Kamu süreçleri, Kamu Kaynaklarının Kullanılması ve Destek Süreçleri ile kuruma-özgü süreçler olarak 2 gruba ayrılarak tanımlanmıştır. Bu çalışmada, kuruma özgü süreçler için geliştirilen genel süreç tanımı anlatılmış ve Türkiye Cumhuriyeti Kalkınma Bakanlığında uygulanan kamu yatırımları yönetimi süreci üzerinde vaka çalışması yapılmıştır. Vaka çalışması sonucunda, sağlanan yapının, sürecin eksiksiz bir şekilde tanımlanmasını desteklediği görülmüştür.
merkezliliğe doğru bir değişim geçirmesi gerektiğini öneren çalışmalar mevcuttur
[5;6]. Fakat [
Günümüzde ISO/IEC 15504 [
Sağlanan bu faydalar görüldükten sonra yazılım sektörüne özgü bu modellerin
diğer sektörlere uyarlandığı modeller geliştirilmiştir; örnek olarak Spice4Space [
Bu doğrultuda, aynı prensibi kamu sektörüne uygulayarak, kamu kurumları özgü, süreç tabanlı bir yaklaşıma sahip bir yetenek modeli ile süreçleri iyileştirmemiz sonucunda yukarıda sıraladığımız kamu kurumlarındaki problemlerin çözülebileceğini önermekteyiz. Bu amaçla, ISO/IEC 15504 standardını temel alan Kamu Süreç Yetenek Değerlendirme Modeli (KSYDM) geliştirdik. KSYDM ile kamu kurumlarındaki süreçlerin yetenek seviyeleri standart bir şekilde değerlendirilerek, süreç iyileştirme çalışmalarının daha tutarlı, tekrar edilebilir ve uygun metriklerle yapılması sağlanıp, iyileştirme için nelerin yapılması gerektiğine dair yön gösterecek bir rehber sunmayı amaçlanmaktayız.
KSYDM, şu üst düzey gereksinimleri karşılamayı hedeflemektedir: 1. Kamu kurumu, tüm süreçlerini bütün boyutlarından değerlendirebilmeli. 2. Kamu kurumu, mevcut durumdaki süreç yetenek seviyesini değerlendirebilmeli. 3. Kamu kurumu, süreç yetenek seviyesini arttırmak için rehberlik sağlayacak detaylı bir yol haritası elde edebilmeli. 4. Kamu kurumu, aynı modeli kullanarak kendi süreç yetenek seviyesi/ organizasyon olgunluk seviyesini diğer kurumlarla karşılaştırabilmeli.
Bir sonraki kısımda, çalışmamızın motivasyonuna yer verilmiştir. Ardından, geliştirilen KSYDM anlatılmıştır. Yapılan vaka çalışması ile önerilen yapının geçerliliği incelenmiş, son kısımda da elde edilen bulgular tartışılmıştır. 2
Kar odaklı olmayan, rekabet edeceği kimse olmadığı için sınırsız bir talebe sahip olan, süreç disiplininden yoksun kamu kurumlarında, çalışanın yargısına bağlı olarak düzensiz bir şekilde yürütülen süreçlerin sonucunda karşılaşılan problemleri şöyle sıralayabiliriz; verimsizlik; düşük süreç performansı; yüksek hata oranı; çalışan memnuniyetsizliği; vatandaş memnuniyetsizliği; yüksek maliyet. Bu problemleri düzeltmek için uygulanan kalite çalışmaları 1990’lardan sonra başlanmış olup, özel sektör kadar önem verilmemiştir.
Özel sektör için geliştirilen ve faydaları gözlemlenen olgunluk/yetenek modelleri
kamu kurumlarının farklılıkları sebebiyle uygulanamamaktadırlar. [
Amaç
Yerleşik bir yapı yoktur: Her organizasyona göre farklılık gösterebilir
dökümantasyon gereksinimi yoktur -Ekonomik etkinlik Prensibi -Sağlanan servislerin benzer olması
-Politik Etki - Seçimlerle değişen üst yönetimler Rekabet yok (Monopol karakter) Yetki çizelgesi belirgin katı hiyerarşik yapı Çok farklı çeşitte iş ve uzmanlık Dikey ve yatay yapıda yönetim (bir süreçte birçok kurumun olması) Tüm kararlar ve olaylar dökümante edilir - Zayıf yapıda süreçlerin çokluğu - Manuel süreçlerin ve kararların çokluğu - Kamu servislerinin çeşitli olması - Birçok süreç için birçok paydaşın olması Özel sektör için geliştirilen ve yararları gözlemlenen yetenek/olgunluk modellerinin kamu için özelleşmesi kamu sektörüne önemli bir katkı sağlayacaktır. [16]’da da belirtildiği gibi kamuya özgü bir yetenek/olgunluk modelinin tasarlanması ve değerlendirilmesi gerekir.
Diğer bir yandan, literatürde yer alan kamu kurumlarına uygulanabilir kalite
yönetim modellerini ve kamu kurumlarına özgü olgunluk modellerini [
Kamu Kurumlarında Toplam Kalite Yönetimi: Kamuda ISO 9000-9001
çalışmaları, Ortak Ölçüm Yapısı (Common Assesment Framework)
Kamu Kurumlarına Özgü Olgunluk Modelleri: Kamu Kurumsal Yapı
Olgunluk Modelleri (KKYOM) ve E-Devlet Olgunluk Modelleri
[
KSYDM’nin amacı; kamu süreçlerinin yetenek seviyesini tutarlı, tekrar edilebilir bir şekilde, uygun metriklerle değerlendirilerek, seviyenin arttırılması için ne yapılması gerektiğine dair yol gösteren bir yapı sunmaktır. Bu yapı sayesinde iyileşen süreç seviyeleri sonucunda, kamu kurumlarında sağlanan servisler arasında tutarlılığın sağlanması, mevcut sistemde yapılan hata oranını azaltarak, yapılan işin kalitesi arttırılması hedeflenmektedir.
Önerilen KSYDM’nin yapısı, Şekil 1’de de gösterildiği gibi 2 boyuta sahiptir;
Süreç Boyutu: Kamu süreçlerinin ISO/IEC TR 15504 [
Kamu Süreç Referans Modeli (KSRM), kamu kurumunda uygulanan iş süreçlerinin tanımlarını içerir. Bu süreç tanımı ISO 15504 standardındaki gibi şunlardan oluşur; süreci uygulama amacı, başarılı bir şekilde uygulanan sürecin sonuçları, bu sonuçlara ulaşmak için yapılan aktiviteler ve süreç boyunca kullanılan bilgi varlıkları.
Kamu iş yapısında süreçleri; kamu kurumuna özgü süreçler ve kamu kaynaklarının kullanılması ve destek süreçleri (KKKDS) olarak 2 gruba ayırdık. İlki olan, Kamu Kurumuna Özgü süreçler, sadece kamu kurumu tarafından uygulanan iş süreçlerini içermektedir. Örneğin, 5 yıllık kalkınma planı hazırlama süreci sadece Türkiye Cumhuriyeti Kalkınma Bakanlığı tarafından yürütülen bir süreçtir. Diğer kamu kurumlarında uygulanmamaktadır.
Şekil 1. KSYDM Yapısı
KKDS ise İnsan Kaynakları Yönetimi, Bilgi Kaynakları Yönetimi, Finansal ve Fiziksel Kaynakların Yönetimi gibi tüm kamu kurumlarında ortak olarak uygulanan süreçlerdir.
Geliştirilen KSRM, KKDS’leri için geliştirilen süreç tanımlarını kapsamaktadır. Aynı zamanda, kamuya özgü süreçler için kullanılmak üzere genel bir süreç tanımını içermektedir.
KKDS’lerin süreç tanımları, FEAF (Federal Enterprise Architecture Framework)
[
Yazarlardan biri tarafından geliştirilen süreç tanımları, Türkiye’deki 3 değişik kamu kurumunda çalışan süreç sahipleri tarafından gözden geçirilip, gerekli görülen değişiklikler ışığında son haline getirilmiştir.
Kamuya özgü süreçler için tanımlanan genel süreç tanımı ise, 3 farklı kurumda uygulanan 30 değişik kamuya özgü sürecinin süreç modelleme diyagramları incelenerek geliştirilmiştir. Geliştirilen genel süreç tanımı, 10 değişik departmanda çalışan 13 süreç sahibi tarafından gözden geçirilmiş, gerekli görülen değişiklikler ışığında son haline getirilmiştir.
KSRM kapsamında geliştirilen tüm süreç tanımları ilgili süreçlerin yürütüldüğü departmanların üst düzey yetkilileri ve ISO 15504 standardıyla ilgili hem akademik hem de profesyonel deneyimi olan diğer yazar tarafından gözden geçirildikten sonra onaylanmıştır.
Bu çalışma kapsamında, sadece Genel Süreç Tanımı detaylı bir şekilde anlatılarak, onunla ilgili vaka çalışmasına yer verilecektir. 3.2
KSYDM’nin yetenek boyutunu oluşturan Kamu Süreç Değerlendirme Modeli, süreç yeteneği değerlendirme ile ilgili planlama, katılımcıları bilgilendirme, veri toplama ile geçerleme ve raporlama gibi eylemlerin detayları için ISO/IEC 15504-3’ü temel alır. Tanımlanan 6 adet süreç yetenek seviyesi ve ilgili süreç özellikleri şekil 1’de gösterilmektedir.
Seviye 1 değerlendirmesi için kontrol edilen süreç özelliği; süreç performansıdır. Sürecin amacına ulaşıp ulaşmadığı değerlendirilir. Bu seviye için, KSRM’deki süreç tanımları kullanılır. Süreç tanımındaki sonuçlara ulaşılıp ulaşmadığı değerlendirilir. Seviye 2 ile 5 arasındaki süreç değerlendirmesi için ISO/IEC 15504- 5’te her süreç özelliği için tanımlanmış olan “genel uygulama göstergeleri” kullanılır. Her sürecin yetenek seviyesi, süreç özelliklerini değerlendirerek ölçülür. Bir sürecin seviye 1 olması için SÖ 1.1. Süreç Performansı’na bakılır. Eğer seviye 1’i sağlamıyorsa Seviye 0’dır. Süreç özelliğinin sağlanması “Tamamen”, “Çoğunlukla”, “Kısmen” ve “Hiç” olarak 4 kategoriye ayrılır. ISO 15504-2’de de belirtildiği gibi bir sürecin seviye k olabilmesi için, k seviyesinin altındaki tüm süreç özellikleri “tamamen” sağlanıyor, k seviyesindeki süreç özellikleri de “Tamamen” veya “çoğunlukla” sağlanıyor olması gerekmektedir. 4
KSRM’de yer alan, kamu kurumuna özgü süreçlerin tanımı için geliştirilen Genel
Süreç Tanımı Medina-Mora [
Şekil 2. Medina-Mora tarafından geliştirilen AWL [
Biz bu çalışmamızda, bu AWL’ı süreç sonuçlarını eksiksiz olarak tanımlamak için kullanmaktayız. Kamu kurumları için müşteri genellikle hiyerarşik olarak üst seviyedeki kurumlar yada vatandaş, yapan ise kamu kurumudur. Kamu kurumlarında döngü şu şekilde işler; Öneri: Kamu kurumunun bir eylemi yapabilmesi için kanun, kanun hükmünde kararname vb. yayımlanır. Kamudaki tüm süreçler bir kanuna dayanmalıdır. Bu aşama ile ilgili tablo 2’de tanımladığımız sonuç; “Sonuç 1” dir.
Anlaşma: Süreç için ne yapılacağını içeren rehber, tüzük, mevzuat kamu kurumu tarafından yayımlanır. Süreci yürütebilmek için gerekli ihtiyaçlar tanımlanarak tahsis edilir. Bunun için 2 taraf arasında iletişim gerçekleşir. Bu aşama; tablo 2’de tanımladığımız “Sonuç 2-3-4” ü kapsar.
Performans: Kamu Kurumu, eğer gerekli ise diğer kurumlar/departmanlarla iletişime geçer, işi yapmak için teknik metotları uygular. Teknik eforun nasıl uygulandığı sürecin amacına göre değişir. Biz, süreç amaçlarını 3 ana başlık altında grupladık; bir doküman oluşturmak, bir başvuruyu değerlendirmek ve bir servis sağlamak. Bu aşama tanımladığımız “Sonuç 5”’i kapsar.
Memnuniyet: Üst yapıdaki kurumlar, memnuniyetlerini çıkan sonucu onaylayarak gösterirler. Onaylanan sonuç, ilgili herkesle paylaşılır. Bu aşama “Sonuç 6,7” yi kapsar.
ı r a l ç u n o S ç e r ü S
Sonuç 2) Planlar ve rehberler yayımlanır Sonuç 3) Gereksinimler tespit ve tahsis edilir Sonuç 4) İlgili tarafların iletişimi sağlanır Sonuç 5) Teknik işlem uygulanır Sonuç 6) Sonuç olarak çıkan çıktı onaylanır
Sonuç 7) Sonuçlar ilgili tüm taraflarla paylaşılır
Temel uygulamalar, süreç amacına ulaşmak için yapılan aktivitelerdir. Temel Uygulamaları icra ederek süreç sonuçlarına ulaşılır. Genel Süreç Tanımında temel uygulamalar, 7 tane süreç sonucu için tanımlanmıştır. Sonuç 5’in temel uygulamaları süreç amaçlarına göre değişiklik gösterdiği için, bir doküman oluşturmak, bir başvuruyu değerlendirmek ve bir servis sağlamak olarak 3’e ayırdığımız bu süreç amaçlarının her biri için Temel Uygulamalar ayrı ayrı tanımlanmıştır. Tablo 3’de detaylar verilmiştir. Örneğin tanımlanan sürecin amacı sonuçta bir doküman oluşturmak için temel uygulamalar; TU1, 2, 3, 4, 5, 6’nın yanı sıra 7A, 8A, 9A’dır.
Genel Süreç Tanımının amacı, kamuya özgü sürecin yapısal olarak ISO 15504 standardındaki minimum gereksinimleri karşılayacak şekilde tanımlanmasını sağlamaktır. Kurumlar, kendi kurumlarına özgü farklı şeyler ekleyebilirler.
bir yapının oluşturulması. Bu yapı, araçlar, ekipmanlar, kaynak ve prosedürleri içerebilir. [Sonuç:5] TU8C: Servis Yönetiminin Sağlanması: Belirlenen strateji ve prosedürlere göre kaynakların toplanması/depolanması/dağıtılması [Sonuç:5]
mekanizmasının kurulması [Sonuç:4,5] TU10C: Raporlama: Gerekli görüldüğü durumlarda, iç ve dış birimlere raporların hazırlanması [Sonuç: 5] 5
ISO 15504 tabanlı kamu süreç iyileştirme modelinin uygunluğunu ve
uygulanabilirliğini bir deneysel vaka çalışması ile kontrol ettiğimiz ve [
Bu çalışmada oluşturduğumuz genel süreç tanımı ile kamuya özgü süreçlerin
tanımlarının standart ve eksiksiz bir şekilde oluşturulmasını hedeflemekteyiz.
Yaptığımız vaka çalışmasında, [
Tablo 4: Standart bir yöntem izlemeden Tanımlanan Kamu Yatırımları Süreci ile
Genel Süreç Tanımının Karşılaştırılması
TU1. Kamu Yatırımları Süreci için politika, strateji ve plan geliştir TU2: Kamu kurumları ile toplantı yaparak projelerine önden değerlendir TU3. Kamu Yatırım Rehberi Yayımla
TU1. Süreç için bir strateji geliştir
TU3. Süreç için gereksinimlerin üst-seviyede belirle TU5. Kamu Yatırım başvurularını al TU6. Kamu Yatırım değerlendir TU7. Toplu projeleri değerlendir
tanımlanması TU7B: Başvurunun/başvuruların alınması TU8B: Başvurunun/başvuruların değerlendirilmesi TU8B: Başvurunun/başvuruların değerlendirilmesi TU6. İlgili kişilerle sonuçların paylaşılması TU5. Süreç sonucunun onaylanması
TU9B: Sonucun dökümante edilmesi
Sürecin amacı başvuru değerlendirme olduğu için kontrol ettiğimiz TU’lar; TU 1,2,3,4,5,6,7B,8B ve 9B’dir. Tablo 4’de de görüldüğü gibi standart bir yöntem izlemeden tanımlanan TU’larda, Genel Süreç Tanımına göre eksiklikler tespit edilmiştir. TU5 ve TU9B standart bir yöntem izlemeden süreç sahipleri tarafından tanımlanan süreç tanımında yoktur, oysaki en son aşamada kamu yatırım planı dökümante edilir ve kalkınma bakanı, ekonomi bakanı ve başbakan onayından geçer. Sonuç olarak şunu söyleyebiliriz ki; geliştirdiğimiz Genel Süreç Tanımı, süreç sahibine, sürecini tanımlarken rehberlik ederek, eksiksiz bir şekilde tanımlamasına destek olur. Böylece, süreç yetenek seviyesi değerlendirilirken, seviye 1’in sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesine katkı sağlar. 6
Bu çalışmada, kamuda görülen kalite problemlerini gidermek için iş süreçlerinin iyileştirilmesi önerilmiştir. Bu doğrultuda, kamuya özgü karakteristiklerden dolayı, özel sektörde kullanılan olgunluğa ulaşmış modellerin kamuya uyarlanması gerekliliği tespit edilmiştir. Bu ihtiyacı karşılamak amacı ile ISO 15504’ü kamu sektörüne uyarlayarak geliştirilen KSYDM yapısı tanıtılmış, KSYDM’nin bir boyutu olan KSRM’inde yer alan kuruma özgü süreçlerin tanımı için geliştirdiğimiz Genel Süreç Tanımını nasıl geliştirildiği detaylı bir şekilde anlatılmıştır. Geliştirilen tanım, vaka çalışması olarak önceden standart bir yöntem izlemeden tanımlanan kuruma özgü süreç olan kamu yatırımları yönetimi süreci üzerinde analiz edilmiştir. Yapılan analiz sonucunda, süreç sahipleri tarafından standart bir yöntem izlemeden tanımlanan süreç tanımında mevcut olan eksikliklerin geliştirilen Genel Süreç Tanımı ile tespit edildiği görülmüştür. Sonuç olarak, Genel Süreç Tanımı’nın süreç sahibine, sürecini tanımlarken rehberlik ederek, hızlı ve eksiksiz bir şekilde tanımlamasına destek olduğu görülmüştür.
Gelecek çalışmalar, geliştirilen KSYDM değişik kurumlarda hem kamuya özgü süreçlerde hem de KKKDS’de yapılacak değişik sayıda vaka çalışmaları ile geçerliliğinin test edilmesini kapsamaktadır.
OMG, (2008) Business Process Maturity Model (BPMM) Version 1.0 617