There are a number of barriers for the consumption of government expenditure data by citizens and computational systems. These include the lack of standardization in the structure of data in portals, as well as the significant complexity of the (highly technical and specialized) subject domain. In this paper we address these problems proposing a reference ontology for the Brazilian government budget domain. Resumo. Dados de execução da despesa orçamentária são os principais dados disponibilizados pelos portais de informação governamentais. Apesar disso, o consumo e análise destes dados tanto por sistemas computacionais quanto pelos cidadãos têm sido dificultados pela falta de padronização na estruturação dos dados nos portais, bem como pela barreira da complexidade do domínio (técnico e especializado). A fim de mitigar estes problemas, neste trabalho é proposto o uso de uma ontologia de referência para o domínio da despesa orçamentária brasileira.
fontes heterogêneas e não integradas das quais eles advêm, dificultam o consumo e análise destes dados tanto pelos cidadãos quanto por sistemas computacionais. Como exemplos, podem ser citados os sistemas computacionais na esfera federal que estão envolvidos nos processos de programação orçamentária e pagamento das despesas públicas: (i) o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) - desenvolvido e mantido no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para apoiar a elaboração das leis orçamentárias e suas alterações, assim como acompanhar a execução das ações orçamentárias autorizadas; e (ii) o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) – desenvolvido e administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, e utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do governo federal.
Soluções tecnológicas baseadas em ontologias podem ser adotadas para mitigar este tipo
de problema. O próprio governo federal tem investido na construção de ontologias a fim
de possibilitar o intercâmbio de informações no nível semântico, buscando viabilizar a
interoperabilidade entre diversas fontes de dados (portal do e-VoG - Vocabulários e
Ontologias do Governo Eletrônico - disponível em http://vocab.e.gov.br/). Outros
exemplos de iniciativas de construção de modelos ontológicos para o domínio do
orçamento público federal são apresentadas por
A proposta de ontologia apresentada neste trabalho se diferencia por ampliar o escopo modelado, abrangendo tanto os conceitos inerentes ao processo de autorização e gerenciamento orçamentários (no caso da esfera federal, o escopo do SIOP), quanto aqueles relacionados ao processo de execução da despesa pública (no caso da esfera federal, o escopo do SIAFI). Dessa forma, a conceituação da despesa orçamentária é modelada usando-se uma granularidade mais fina (p. ex., revelando o credor de recursos públicos empenhados e/ou pagos, revelando pagamentos individuais ao invés de valores agregados). Além disso, por se tratar de uma proposta de ontologia de referência, buscase identificar com maior clareza e precisão a natureza semântica das entidades e suas inter-relações no domínio tratado. Pretende-se, portanto, melhorar a compreensão dos dados publicados pelo governo, assim como viabilizar seu uso e integração no nível semântico, beneficiando o cidadão e seu processamento por sistemas computacionais.
Para representar a ontologia de referência sobre Autorização Orçamentária e Execução
de Despesa Pública, foi utilizado o perfil OntoUML, que introduz estereótipos no
diagrama de classes com base em meta-propriedades ontológicas, as quais permitem a
criação de ontologias alinhadas com uma ontologia de fundamentação [
O escopo da ontologia inclui as etapas de: (i) autorização e gerenciamento orçamentários (a partir da elaboração da LOA); e (ii) execução da despesa pública (subdividida nas fases de empenho, liquidação e pagamento). Dessa forma, é possível rastrear despesas executadas em conformidade com a lei orçamentária que autoriza essas despesas, estabelecendo neste processo os papéis das entidades envolvidas e as relações entre elas. Cada uma dessas etapas é detalhada a seguir, apresentando os fragmentos correspondentes da ontologia. A Figura 1 apresenta o fragmento da ontologia que trata da LOA e seus itens na etapa de autorização orçamentária.
Figura 1. Fragmento da Ontologia: Autorização Orçamentária
A Lei Orçamentária Anual é composta de itens (Item da LOA). Cada item refere-se a
uma relação de autorização de um Ente Federativo para uma Unidade Orçamentária,
papel desempenhado neste contexto por uma Unidade Organizacional da
administração pública. Esta relação de autorização é considerada um relator social.
Considerando a taxonomia de relações legais apresentadas na ontologia núcleo UFO-L,
este relator é do tipo no-right-permission to act [
termo utilizado pelo SIOP na esfera federal) com capacidade administrativa. Na esfera
federal, as UGs possuem cadastro exclusivamente no SIAFI, sendo um conceito distinto
das UOs, possuindo inclusive códigos identificadores diferentes. A Unidade Gestora é
investida do poder de gerir dotações orçamentárias e financeiras próprias ou
descentralizadas [
A primeira etapa da execução orçamentária é o Empenho, que representa a relação de obrigação da Unidade Gestora para com o Credor (favorecido). O Empenho garante que existe disponibilidade orçamentária para pagar o compromisso assumido, tipicamente condicionado à entrega de um bem material, ou de serviço, do Credor para a Unidade Gestora. Essa relação é discriminada por meio dos Itens de Despesa (relators) que compõem o Empenho. Estes itens, por sua vez, são classificados por
um Item da LOA quando a Modalidade de Aplicação, a Categoria Econômica e o
da despesa e não são determinados previamente no Item da LOA.
O Pagamento representa a última etapa da execução da despesa pública, que consiste em uma nova relação na qual a Unidade Gestora quita sua obrigação para com o Credor, registrando o repasse do numerário correspondente ao Credor. O Pagamento só é efetuado mediante prévia liquidação, que consiste na confirmação de entrega do material ou serviço realizado pelo Credor.
A Lei de Acesso a Informação tem sido um fator importante para a transparência na
fiscalização dos gastos públicos e combate à corrupção, através da disponibilização em
portais Web de dados governamentais para os cidadãos. Contudo, há uma série de
empecilhos para o consumo e ligação dos dados disponibilizados pelos portais.
Geralmente, esses dados advêm de fontes heterogêneas, padecendo da falta de uma
estrutura padronizada. Diferentes portais e sistemas relatam informações parciais sobre
o mesmo processo de forma desarticulada. Além disso, os dados do orçamento são
descritos em duas fontes de naturezas distintas: (i) a legislação, que utiliza terminologia
e jargão mais abstratos e sem detalhamento, e (ii) os manuais técnicos de sistemas, que
se restringem à descrição de aspectos operacionais do preenchimento de “telas” e/ou
“formulários” e à execução de transações de sistema. Isto faz com que haja
terminologias e conceituações diferentes, o que é exacerbado pelo fato de que o
orçamento abrange diferentes esferas de poder, coordenação entre diferentes órgãos de
um mesmo poder e diferentes etapas de um processo eminentemente técnico.
Neste artigo foram relatados os primeiros passos no desenvolvimento de uma ontologia
de referência para a autorização orçamentária e execução da despesa pública. O uso de
uma linguagem bem fundamentada (OntoUML) permite ancorar os conceitos na
ontologia de fundamentação subjacente (UFO). Neste processo, o conceito de relator
teve um papel central para estabelecer a semântica das entidades envolvidas, uma vez
que a programação orçamentária e a execução da despesa podem ser compreendidas
como relações sociais que se desdobram em uma cadeia de dependências ao longo do
processo, envolvendo diferentes atores que desempenham diferentes papéis.
Diferentemente das ontologias existentes sobre o orçamento público, a ontologia aqui
descrita abrange tanto a programação orçamentária, quanto a execução da despesa.
Um estudo de caso com dados reais do Portal da Transparência do Governo Federal foi
realizado como prova de conceito. A ontologia foi transformada em um artefato
computacional (OWL), por meio da transformação automática descrita em [
Como trabalho em andamento, está-se desenvolvendo a axiomatização da ontologia
para melhorar sua precisão. Neste processo, estão sendo utilizadas as funcionalidades de
simulação e validação de modelos OntoUML através de um mapeamento automático
[